Sistemul administrației publice din România este rezultatul unui set de norme de nivel constituțional și legal, care au fost statuate după decembrie 1989. Deși obiectivul general al acestei construcții era la începutul anilor ”90, definirea unui sistem administrativ care să răspundă noilor necesități sociale, economice și politice specifice noului moment istoric pe care îl trăia România, o serie de instituții juridice sau principii de organizare au fost menținute. Poate cel mai important aspect care a fost menținut și care merita poate măcar o transformare treptată în perioada de după 1990, a fost organizarea administrativ teritorială.
Autor: Cătălin Constantin Chiper Cursaru
Practic, era într-un fel normal ca acest lucru să se întâmple, în condițiile în care cei care creionau în această perioadă viitorul sistem administrativ al României postcomuniste, proveneau în mare măsură din elita administrativă și chiar politică a vechiului sistem.
În cei 30 de ani care au trecut de la momentul decembrie 1989, s-a demonstrat cu claritate faptul că anumite opțiuni administrativ –legislative avute în vedere la acel moment nu mai corespundeau evoluției societății noastre. Accederea României în rândul statelor membre ale Uniunii Europene la 1 ianuarie 2007, a fost momentul în care nevoia de schimbare din sistemul administrativ românesc a căpătat aspecte acute.
Această nevoie de schimbare a îmbrăcat la nivelul discursului public, denumirea generică de reformă a administrației publice. Această sintagmă se referea în fapt, la o schimbare majoră a paradigmei administrative din România postcomunistă cu implicații majore la nivelul întregii societăți și privea schimbarea legislației, a modului de gândire în administrație, implementarea unor sisteme publice având la bază teoriile cost-beneficiu, toate având ca scop final servicii publice de calitate superioară prestate către cetățeni.
Toate forțele politice prezente în spațiul public românesc în acești ani, au susținut cu tărie modernizarea administrației publice, cel puțin la nivel declarativ. O parte dintre aceste forțe politice, au luat chiar măsuri concrete în realizarea acestui deziderat atunci când au deținut conducerea țării. Aceste măsuri, au fost însă adoptate în mod punctual, în anumite sectoare de activitate și au avut la bază, aproape mereu, interese de ordin politic.
Un simplu exemplu în acest sens, este faptul că a fost nevoie de aproape 30 de ani ca România a aibă un act normativ care să integreze toate normele juridice referitoare la organizarea și funcționarea administrației publice – Codul Administrativ.
Uneori, reformele au fost realizate ca urmare a solicitărilor sau chiar constrângerilor venite din partea partenerilor externi, în diferite etape ale dezvoltării societății românești, dar în special în perioada de preaderare a țării la Uniunea Europeană și ulterior ca modalitate de aplicare a acquis-ului comunitar.
Cu toate acestea, așa cum spuneam, reformele au fost făcute în mod neunitar și nu a existat o ”resetare” generală, un moment 0, de la care să se stabilească o serie de principii generale și un set de valori care urmau să fie aplicate. Din punct de vedere politic, nu a existat un pact național convenit între toate forțele politice asupra acestui subiect, ceea ce ar fi evitat schimbările ”ad-hoc” realizate de fiecare partid politic, în funcție de interesele sale din anumite momente în care au condus destinele României.
În acest context, în viziunea noastră, s-a făcut o reformă din care a rezultat un sistem care nu funcționează în mod coerent, unitar din punct de vedere al principiilor generale și cel mai important, el nu prestează servicii de calitate cetățenilor.
Considerăm că administrația publică din România a ajuns la un nivel care reclamă o serie de reforme structurale majore, care ar fi trebuit realizate la începutul anilor 90, sau măcar începute în acea perioadă. Lipsa definirii unor obiective strategice naționale la acel moment de început al democrației românești și mai ales interesele politice ne-au adus la un punct în care acum trebuie luate măsuri urgente.
Principala chestiune care o considerăm deficitară se referă la organizarea administrativ teritorială a României. În acești 30 de ani, au fost schimbate instituții, statute ale celor care lucrează în administrație, sisteme de finanțare, au fost descentralizate și transmise către autoritățile locale numeroase atribuții, însă structura teritorială a țării nu a fost sub nicio formă modernizată, deși era clar că acest lucru trebuia să se întâmple.
Actuala organizare administrativ teritorială a României datează din 1968. Ea a fost statuată prin Legea nr. 2 din 20 decembrie 1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Republicii Socialiste Romania, publicată în Buletinul Oficial cu numărul 163 din data de 20 decembrie 1968. Simpla citire a titlului acestui act normativ, poate să dea fiori în anul 2020. Este de remarcat faptul că această lege are 10 articole dintre care 3 au fost abrogate după 1990. Legea nu a fost niciodată republicată, însă a fost modificată de nu mai puțin de 150 de ori după 1990.
De altfel, nici Constituția România din 1991 republicată, nu a adus nicio noutate în ceea ce privește organizarea administrativ teritorială a țării, făcând posibilă păstrarea legislației din 1968.
Astfel, în baza acestei legi, teritoriul României este împărțit în 41 de județe, plus municipiul București care, deși este și reședința județului Ilfov, este administrat separat. Municipiul București are 6 sectoare – subdiviziuni administrativ teritoriale.
Așadar, România ar trebui să se dezvolte într-o lume în care tehnologia, știința societatea în general impun provocări care necesită răspunsuri extrem de rapide și adaptate acestor evoluții, având o structură administrativ teritorială ce are la bază o gândire comunistă. Ei bine, în acest domeniu nu s-a făcut absolut nimic după 1990, deși probabil că exact de aici, de la ”sistemul osos ” al statului român, ar fi trebuit gândită orice reformă, orice strategie de dezvoltare ulterioară. Acest fapt, a făcut ca procesul de evoluție a tot ceea ce înseamnă dezvoltare să fie ținut în acest corset de sorginte comunistă care se numește organizarea administrativ teritorială a României actuale.
Dincolo de acest element să-i spunem mai teoretic, trebuie să subliniem și o serie de aspecte practice. În acest sens vom avea în vedere o scurtă analiză realizată asupra datelor de la Institutul Național de Statistică, în speță de la ultimul recensământ oficial al populației din anul 2011.
Astfel, am făcut o analiză a datelor referitoare la numărul populației în comunele și orașele din România.
| Total localitati in România 3180 | |||||
| Total orase si municipii | 32o | Procent din total | Total comune | 2860 | Procent din total |
| sub 2000 | 1 | 0,312 % | comune 1- 100 locuitori | 1 | 0,034 % |
| intre 2000–2500 | 4 | 1,25 % | comune 100 – 200 locuitori | 1 | 0,034 % |
| intre 2500–3000 | 2 | 0,625 % | comune 200 -300 locuitori | 4 | 0,14 % |
| intre 3000 – 3500 | 4 | 1,25 % | comune 300-400 locuitori | 3 | 0,1 % |
| intre 3500 -4000 | 5 | 1,562 % | comune 400-500 locuitori | 3 | 0,1 % |
| intre 4000 -4500 | 6 | 1,875 % | comune 500-600 locuitori | 8 | 2,78 % |
| intre 4500 -5000 | 7 | 2,187 % | comune 600-700 locuitori | 15 | 0,52 % |
| intre 5000 -5500 | 16 | 5 % | comune 700-1000 locuitori | 55 | 1,92 % |
| intre 5500 -6000 | 6 | 1,875 % | comune 1000-1500 locuitori | 263 | 9,19 % |
| intre 6000 -6500 | 8 | 2,5 % | comune 1500-2000 locuitori | 436 | 15,2 % |
| intre 6500 -7000 | 16 | 5 % | comune 2000 – 2500 locuitori | 430 | 15 % |
| intre 7000 – 10000 | 59 | 18,44 % | comune 2500 – 3000 locuitori | 348 | 12,16 % |
| intre 10000 – 15000 | 64 | 20 % | comune 3000 – 3500 locuitori | 369 | 12,9 % |
| intre 15000 -30000 | 55 | 17,19 % | comune 3500 – 4000 locuitori | 235 | 8,2 % |
| intre 30000 – 40000 | 20 | 6,25 % | comune 4000- 5000 locuitori | 308 | 10,76 % |
| intre 40000 – 50000 | 6 | 1875 % | comune 5000- 6000 locuitori | 182 | 6,36 % |
| intre 500000 – 100000 | 21 | 6,56 % | comune 6000- 7000 locuitori | 87 | 3 % |
| intre 100000 – 150000 | 7 | 2187 % | comune 7000- 8000 locuitori | 47 | 1,64 % |
| intre 150000 – 200000 | 4 | 1,25 % | comune 8000- 9000 locuitori | 27 | 0,94 % |
| intre 200000 – 300000 | 6 | 1,875 % | comune 9000- 10000 locuitori | 16 | 0,56 % |
| intre 300000 – 400000 | 2 | 0,625 % | comune 10000- 11000 locuitori | 6 | 0,2 % |
| peste | 1 | 0,312 % | comune 13000- 14000 locuitori | 1 | 0,034 % |
| peste 20000 | 1 | 0,034 % | |||
Așa cum se observă, cel mai mare număr de orașe /municipii, sunt cele cu o populație cuprinsă între 6.500 și 40.000 de locuitori. De asemenea, în cazul comunelor, cele mai numeroase sunt cele cu populație între 1.000 și 6.000 de locuitori.
Atragem atenția asupra faptului că aceste date sunt valabile la nivelul anului 2011. Între timp, ca urmare a libertății de mișcare de care au beneficiat românii și faptului că nivelul de trai din unele zone ale țării a fost mult timp și este în continuare foarte scăzut, mulți cetățeni au plecat în state membre ale Uniunii Europene pentru a lucra și a obține venituri decente raportat la ceea ce puteau câștiga în localitățile lor.
În acest context, mai ales în spațiul rural dar și în micul urban, s-a produs un fenomen puternic de depopulare. Acest fenomen, este cu atât mai prezent în anumite zone ale țării în special din Moldova sau Oltenia, unde dezvoltarea economică este mult inferioară altor zone din țară. De altfel, nord-estul României este considerat cea mai săracă regiune din întreaga Europă.
Ceea ce este mai grav este că de principiu, cei care au părăsit aceste zone sunt cei din categoria de vârstă 18-50 de ani, adică exact populația capabilă de a aduce plus valoare și a ajuta la dezvoltarea localităților.
Din acest punct de vedere, putem vorbi despre o adevărată criză la nivelul administrației publice locale, criză determinată de lipsa populației apte de lucru, populație care să plătească taxe și impozite locale și să producă elementele necesare dezvoltării la nivel local. În aceste condiții, administrațiile locale care ar trebui să presteze servicii de calitate cetățenilor, sunt efectiv în imposibilitatea de a face acest lucru, funcționând de multe ori la limita subzistenței și fiind dependente de finanțările de la bugetul de stat sau de la bugetul județean. Localitățile sunt astfel dependente de factorul politic de la nivel județean sau național, iar dezvoltarea locală întârzie să apară.
Cetățenii au nevoie în aceste localități de investiții în servicii publice de minimă necesitate: alimentare cu energie electrică, alimentare cu apă curentă, canalizare, drumuri asfaltate și altele asemenea. La această listă de nevoie acute, se pot adăuga altele, la fel de importante, precum crearea unui mediu de afaceri local propice investițiilor private. Cei care au lucrat ani la rând în străinătate ar dori să se întoarcă în locurile natale să poată deschide o mică afacere, sau măcar să trăiască în condiții cât de cât civilizate.
Multe dintre soluțiile la problemele acestor oameni stau la îndemâna autorităților locale, care ar putea pot accesa fonduri europene, ar putea implementa programe de dezvoltare locală. Însă cum pot accesa fonduri europene sau cum pot face investiții de orice fel, o comunitate locală de câteva sute de locuitori ?
Revenind la problematica organizării administrativ teritoriale, considerăm că România are nevoie rapid de o reformă administrativ teritorială, măsură care poate rezolva într-o anumită măsură chiar la rezolvarea unor probleme din categoria celor expuse mai sus.
Astfel, într-o primă etapă, pentru a rămâne în limitele dispozițiilor constituționale actuale, putem vorbi despre o ajustare a numărului localităților din România. În baza unor studii tehnice și a unor analize de impact, ar trebui comasate o serie de localități, ca element de bază în vederea creșterii capacității administrative a acestora și pentru creșterea posibilității atragerii unor investiții în servicii publice. În plus, o astfel de măsură ar reduce cheltuielile legate de funcționarea unor administrații publice locale care se află în acest moment, efectiv în situație de faliment din punct de vedere pur economic.
Este clar că o astfel de măsură este una extrem de ”dureroasă” din punct de vedere politic. Partidele din România vor trebui să renunțe la o serie de funcții de primari și consilieri locali. Așadar este nevoie de o decizie politică comună, un acord la nivel național asupra acestei chestiuni care trebuie tranșate politic, apoi tehnic.
Tot despre un acord politic major vorbim și într-o etapă viitoare care se referă la o regionalizare administrativă reală. Aceasta ar putea fi realizată, chiar în limitele actualei Constituții prin comasarea unor județe. Aceleași riscuri din punct de vedere politic apar și în acest caz.
Bineînțeles, o modificare a dispozițiilor constituționale, în sensul apariției unui nou nivel administrativ teritorial de nivelul regiunii și care să rezolve și problema administrativă a ceea ce ar putea fi numită în viitor ”Metropola București”, ar fi de dorit.
Cu sau fără modificarea Constituției, România are nevoie într-un viitor deloc îndepărtat de implementarea unui proiect viabil de regionalizare, care să aibă ca obiectiv prestarea unor servicii publice de calitate superioară cetățenilor și dezvoltarea economică și socială unitară a țării.
Un astfel de proiect ar trebui să aibă în vedere transferul unor atribuții de3 la nivel central către nou creatul nivel administrativ regional. Marile sisteme publice naționale ar trebui descentralizate, în mod real, iar o serie de atribuții transferate către nivelul regional. Asigurarea serviciilor medicale, transporturile, dezvoltarea infrastructurii, dezvoltarea agricolă, protecția mediului, sunt doar câteva domenii în care se poate discuta de o mai bună administrare la nivel regional, adică mai aproape de cetățeanul căruia i se adresează respectivul serviciu public.
Ca o concluzie generală, putem afirma că o reformă administrativ-teritorială este absolut necesară, chiar dacă extrem de târziu, ea trebuie făcută. Însă o astfel de măsură trebuie să îndeplinească câteva condiții majore, precum: existența unui acord politic la nivel național, existența unor studii de impact referitoare la fiecare măsură care urmează să fie adoptată, utilizarea experienței europene în materie și poate cel mai important, păstrarea instituțiilor și în general a tuturor lucrurile bune care au fost realizate în domeniul administrației publice în ultimii 30 de ani.
