O tema predilectă cu aplicabilitate în administrația publică din spațiul public românesc al ultimilor ani, a fost statutul prefectului. Astfel, există două mari curente și anume unul care susține teoria prefectului funcționar public de carieră și altul care are în vede prefectul ca demnitar politic.
Autor: Cătălin Constantin Chiper Cursaru
Aceste două variante au în spate o serie de considerente de ordin tehnic – administrativ, social dar și politic. Statutul prefectului este astăzi cu atât mai important cu cât atribuțiile acestei funcții au crescut destul de mult în ultimii ani sub aspect cantitativ, existând pericolul ca această ”încărcare” suplimentară să afecteze îndeplinirea principalelor atribuții recunoscute instituției de către Constituție.
Din punct de vedere istoric, instituția prefectului, este una veche și chiar tradițională în administrația publică românească. Astfel, chiar dacă denumirea sa a fost alta și anume cea de „ispravnic”, este întâlnită în Muntenia și Moldova încă înainte de Unirea Principatelor din 1859. Nevoia de modernizare a tânărului stat românesc a fost concretizată prin apariția imediat după ”Mica Unire” a unui set de acte normative menite să creoineze principalele instituții ale țării. În acest context apare și instituția prefectului.
Astfel, ”prefectul” ca instituție, este pentru prima oară reglementat printr-un set de legi datând încă din 1864. În anii care au urmat, legislația cu privire la administrația publică românească, a cunoscut o serie de evoluții care au influențat în mod direct atribuțiile și rolul institutției prefectului. După, Marea Unirea de la 1918, noul Stat Român a trebuit ca să-și actualizeze legislația în materie administrativă cu noile realități sociale, iar în acest context și instituția prefectului a fost obiectul unor modificări în virtutea acestor noi realități. Astfel, noile acte normative în materia organizării administrației publice din anii 1925, 1929, 1938 dar și 1940 acordă competențe și statute diferite instituției prefectului.
Imediat după al Doilea Război Mondial, prefectul are atribuții în special în ceea ce privește o serie de măsuri interne, în special în ceea ce privește înfăptuirea reformei agrare, însă după 1944, legislația comunistă a desființat această instituție tradițională a administrației publice românești. Ea apare în administrația noastră după decembrie 1989.
Astfel, prin Legea nr. 5/1990 este reintrodusă în administrația publică românească, prefectura ca organ al administrației publice. Aces act normativ nu consacra o instituție a prectului în adevaratul sens al cuvântului, ci face vorbire despre prefectură, ca organ al administrației de stat cu competență generală, însă ulterior, prin Legea nr. 10/1991, se recunoaște prefectului calitatea de ordonator principal de credite al bugetului local la nivel de județ.
Anul 1991, aduce în prim planul societății românești de după 1990, cel mai important act normativ care definea Statul Român și anume noua Constituție a României. Noua Lege funfamentală, reașează instituția prefectului pe noi principii organizatorice și funcționale, pornind de la vechile tradiții administrative românești. Astfel, la articolul 123 Constituția prevede că “prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi alte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale”.
Legea administrației publice locale nr. 215/2001, clarifică definitiv rolul și locul în sistemul administrației publice a instituției prefectului, prefigurând astfel adoptarea de către Parlamentul României a Legii organice nr. 340/2004 privind instituția prefectului. Prin Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, se concretizează legal transformarea funcției de prefect, în funcție publică, prin introducerea acestei funcții în categoria Înalților funcționari publici.
O scurtă analiză asupra acestor acte normative care au reglementat și reglementează instituția prefectului, subliniază cea mai importantă competența a prefectului și anume aceea de reprezentare a Guvernului în teritoriu. Specialiștii în materie arată faptul că această competență îi conferă practic prefectului, un rol de interfață între cetățeni și administrația centrală a statului, pe de o parte și cetățeni și administrația locală, pe de altă parte.
Totodată, teoria administrației românești arată că, prefectul este garantul desfășurării activității administrației publice locale în conformitate cu legea, administrația putând acționa numai în baza și în executarea unei legi, sau unui act normativ asimilat acesteia.
Această teză exprimată la nivel teoretic își are baza în chiar dispozițiile constituționale, care prevede în același articol 123, la alineatul 4, faptul că ” Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.”
Mai mult, textul constituțional definește o a doua foarte importantă atribuție a prefectului : ”Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.” Așadar, prefectul poate cenzura, prin atacarea la instanța de contencios administrativ, actele emise de autoritățile administrației publice locale, doar sub aspect legal. Practic, prin această atribuție, legiuitorul constituant dă prefectului posibilitatea, ca în numele statului, să ia măsuri pentru respectarea legalității în ceea ce privește actele emise de autoritățile locale.
Dacă în ceea ce privește atribuțiile principale ale prefectului lucrurile sunt destul de clare, aceste atribuții fiind clar definite de Constituție, problematica aflată în dezbatere se referă la statutul prefectului. În acest domeniu există, așa cum arătam la debutul demercului nostru, două mari teorii.
Într-o primă variantă prefectul ar trebui să aibă statut de funcționar public, să fie numit din rândul specialiștilor, care fac parte dintr-un corp specific de funcționari publici (înalți funcționari publici).
Într-o a doua variantă, dezbaterea se referă la prefect ca om politic. Acesta urmează să fie numit de către guvern, fără ca persoana respectivă să îndeplinească anumite condiții de ordin profesional, ci doar condiții de ordin politic.
Controversa din punct de vedere strict tehnic, sau mai bine spus sursa acesteia provine din interpretarea textului constituțional. Astfel, la alineatul 2 al articolului 123 se arată că ”Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. ”
Ei bine, exact această calitate de reprezentant al guvernului pe plan local, face să existe constroversa prefect – om politic sau prefect-funcționar public.
Într-o primă interpretare, prefectul ar fi reprezentantul în teritoriu al guvernului ca entitate, ca instituție administrativă. Ori pentru a realiza această funcție, prefectul ar trebui să aibă statut de funcționar public, adică să îndeplinească o serie de condiții profesionale (să aibă un anumit nivel de cunoaștere asupra activității și fenomenului administrativ, să aibă anumite studii în domeniu), subliniind activitatea cu caracter tehnic administrativ pe care o desfășoară prefectul. Cei care susțin această variantă, invocă și textul constituțional care prevede că prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale. Astfel, tinând cont de această atribuție recunoscută de constituție prefectului, acesta ar trebui să aibă posibilitatea de a decela o serie de informații raportate la actele normative în vigoare, deci să aibă cunoștințe temeinice în domeniul administrației publice și al cadrului normativ existent, pentru a putea realiza controlul de tutelă administrativă.
Pe de altă parte, susținătorii prefectului – om politic, consideră că prefectul este reprezentantul guvernului ca entitate politică. Așadar, prefectul duce la îndeplinire directivele primite de la un anumit guvern, căruia îi este obligat sa-i ”facă” politica la nivel teritorial. În ceea ce privește acele atribuții pe care prefectul trebuie să le îndeplinească în conformitate cu prevederile constituționale și legale, în acepțiunea celor care susțin această variantă de statut pentru prefect (prefect – om politic ), persoana care ocupă această funcție nu are nevoie neapărat să aibă studii de specialitate sau experiență în domeniul administrației publice. Asta în condițiile în care, prefectul are la dispoziție un întreg aparat administrativ menit să îndeplinească din punct de vedere tehnic toate cerințele solicitate de îndeplinirea atribuțiilor în cauză.
Acesta dispută teroretică dar și politică, nu este nouă în societatea noastră și nici nu este specifică momentului postdecembrist.
Astfel, în perioada interbelică, instituția prefectului a fost reglementată printr-o serie de acte normative care dincolo de modificarea atribuțiilor instituției, au avut în vedere și această problematică a statutului, prefectul fiind în anumite intervale de timp om politic sau funcționar public de carieră.
După 1990, prefectul a fost considerat om politic, reprezentant al guvernului în teritoriu. Mai mult, dincolo de atribuțiile conferite de Constituție, a primit prin o serie de alte atribuții printre care cele în domeniul asigurării ordinii publice ori al managementului situațiilor de urgență. Evoluția după 1990 a acestei instituții, a fost una în trendul general al administrației publice românești, care a avut ca obiectiv general adaptarea la realitățile și valorile sociale în continuă modificare, dar și la cerințele izvorâte de statutul României de stat membru al Uniunii Europene și de implementare a legislației europene.
În acest context, are loc în 2003 transformarea funcției de prefect în funcție publică, prin introducerea acestei funcții în categoria Înalților funcționari publici. Se constituia astfel, Corpul Înalților funcționari publici din rândul cărora trebuiau să fie numiți prefecții și subprefecții. Înalții funcționari publici, urmau să obțină anumite calificări în domeniu. Astfel, trebuiau să urmeze un curs organizat special pentru această categorie de funcționari de instituții specializate ale statului cu atribuții în materia perfecționării în domeniul administrației publice (Institutul Național de Administrație, respectiv Agenția Națională a Funcționarilor publici), urmând ca apoi să participe la concursul/examenul pentru ocuparea funcției de prefect/subprefect.
Legea a dat la acel moment și posibilitatea exercitării temporare de către un funcționar public a funcției de prefect, aceasta fiind o excepție determinată de necesitatea instituirii unei perioade de tranziție până la ocuparea prin concurs a tuturor funcțiilor de prefect.
În perioada imediat următoare, guvernul în funcție în acea perioadă, a făcut o serie de pași în sensul operaționalizării acestui sistem, prin înființarea Corpului Înalților funcționari publici și chiar organizarea unor concursuri pentru ocuparea funcției de prefect și respectiv de subprefect în unele județe. Guvernele care au urmat nu au mai continuat pe aceleași coordonate și considerând că persoanele instalate în baza acestui sistem pe funcția de prefect ar ”face politica” fostului guvern, au încercat și chiar au reușit să îndepărteze aceste persoane din funcțiile de prefect ocupate prin concurs.
Mai mult, din considerente strict politice s-a ajuns ca excepția prevăzută de lege și anume exercitarea temporară de către un funcționar public a funcției de prefect, să devină de fapt regulă. Și astfel, în ultimii ani marea majoritate a funcțiilor de prefect să fie ocupate temporar și nu prin concurs.
Din păcate, întreg sistemul acesta al funcțiilor din categoria înalților funcționari publici încetul cu încetul a fost afectat. Inițial, instituția Corpului Înalților Funcționari publici a fost golită de conținut, iar apoi desființată.
Realitatea arată că deși funcționari publici, toți prefecții au fost înlocuți de alte persoane care ocupau temporar funcția, cu ocazia fiecărei schimbări de guvern. Aceste funcții erau ocupate pe criterii clar de ordin politic. Persoane cunoscute ca fiind fruntași ai unor partide politice, demisionau din partid deveneau funcționari publici și imediat erau numiți în funcția de prefect. Atunci când se schimba guvernul, bineînțeles că persoanei respective îi înceta numirea temporară în funcția de prefect, iar acesta revenea în organizația politică din care făcuse parte anterior.
Are loc deci o pervertire a funcției publice de prefect, fapt care conduce în mod inevitabil la scăderea nivelului de încredere a cetățenilor în funcția publică în general și în instituțiile statului.
Dezbaterea referitoare la statutul prefectului a fost reluată cu ocazia adoptării Codului administrativ, act normativ așteptat cu interes de foarte mult timp de către toată administrația publică românescă. Deși a fost la un destul de aproape ca acest act normativ să readucă prefectul în rândul oamenilor politici, legiutorul a considerat că este mai nimerită menținerea prefectului ca înalt funcționar public.
Fără a susține în cadrul acestui demers o variantă sau altă, trebuie să subliniem importanța deosebită a acestei funcții pentru sistemul administrativ românesc. De aceea, susținem ideea stabilității în ceea ce privește statutul acestei funcții. Mai mult, considerăm că dacă s-a optat pentru varianta prefectului ca funcționar public, ar trebui consolidat acest statut. Ar fi importantă o evaluare a modului în care se fac numirile în această funcție, în sesnul în care concursurile și ”definitivarea” pe funcție ar trebui să devină regulă și să fie stopată actuala practică a numirilor temporare, în fapt numiri politice.
Pentru a putea atinge acest deziderat, ar trebui reînființat Corpul Înalților Funcționari Publici și bineînțeles, cursurile pentru pregătirea personalului care se califică pentru această funcție ar trebui regândite și organizate mult mai serios. De asemenea, este importantă eliminarea din legislație a unor ”scurtături”, de genul celei care prevede că un mandat complet de parlamentar poate ține loc cursului de pregătire.
Probabil întreaga clasă politică trebuie să conștientizeze importanța acestei funcții și să se raporteze ca atare la aceasta. Continuarea acestei situații în care prefectul este funcționar public dar este numit pe criterii politice, în paralel cu creșterea cantitativă a atribuțiiilor instituției (existând pericolul de pune între paranteze cele mai importante atribuții ale prefectului așa cum sunt definite de Constituție), trebuie să înceteze.
Funcția de prefect nu poate fi o altă sinecură care este împărțită la momentul preluării guvernării și nici un instrument de luptă politică prin care partidul de la guvernare încearcă să impună o anumită conduită aleșilor locali care provin de la alte forțe politice, prin utilizarea controlului de tutelă administrativă ca armă politică.
Niciodată o instituție aflată într-o astfel de situație, nu poate să progreseze, să aibă prestigiu în societate și nici să își îndeplinească în mod minimal principala atribuție și anume servirea interesului public, pentru că astfel prefectul va rămâne o ”cenușăreasă” a sistemului administrativ a cărei funcționare va naște mereu întrebări și motive de dispută politică.
